Autor: Revo Jaansoo
Avaldamiskuupäev: 24. mai 2025
Sissejuhatus ja faktiline seisund
Maailma Terviseassamblee (World Health Assembly, WHA) ei võtnud 20. mail 2025 vastu lõplikku teksti nn WHO pandeemialepingu kohta. Dokumendi lõplik redaktsioon ei olnud selleks ajaks kättesaadav ei WHO ametlikes töökeeltes ega liikmesriikide rahvuskeeltes, mis riivab rahvusvahelise lepinguõiguse ja haldusõiguse põhimõtteid – sealhulgas läbipaistvuse, õiguspärase ootuse ja demokraatliku osaluse nõudeid (vrd Viini konventsioon rahvusvaheliste lepingute õiguse kohta, artiklid 26, vrd 27).
Lepingu sisulised probleemkohad
WHO pandeemialepingu eesmärgiks on deklaratiivselt tugevdada rahvusvahelist valmisolekut tervisekriisideks ja edendada rahvatervisealast solidaarsust. Ent lepinguprojekti suhtes on esitatud laialdast kriitikat akadeemilises kirjanduses ja rohujuure tasandi kodanikuliikumiste poolt. Esile tõstetud riskid hõlmavad:
- Riikide suveräänsuse võimalik õigusvastane piiramine, kui WHO soovitustel hakkab olema siduv („de facto“ normatiivne) mõju, ilma demokraatliku ja põhiseadusliku ratifitseerimiseta;
- Inimõiguste riive oht, sh Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis (EIÕK) tagatud õigustele (artiklid 2, 5, 8, 9, 10 koostoimes artikliga 14);
- Parlamentaarse kontrolli ja kohtuliku järelevalve välistamine lepingueelse ettevalmistuse ja potentsiaalselt täitevvõimu kaudu jõustatavate meetmete puhul.
Lisa: patogeenide juurdepääsu ja kasu jagamise süsteem (PABS)
Lepingu juurde simultaanselt kuuluv lisa – nn Pathogen Access and Benefit-Sharing System (PABS) – ei ole samuti lõplikult sõnastatud ega vastu võetud. WHO kommunikatsiooni kohaselt sõltub lepingu jõustumine vähemalt 60 osalisriigi poolest ratifitseerimisest, mis on prognoositud 2026. aasta kevadesse.
PABS-mehhanismis on sätestatud, et meditsiinitööstuse tootjad peaksid loovutama WHO käsutusse 20% oma tulevasest toodangust: 10% tasuta ja 10% soodushinnaga. See kujutab endast siduvat kaubandusõiguse kohustust, mille täpne normitehniline raamistik on ebaselge. Puudub täpne regulatsioon õiguskaitsevahendite ja vaidluslahenduse kohta, samuti viide rahvusvahelise arbitraažimehhanismi kohaldamisele.
Õiguslikud ja suveräänsuslikud probleemid
Lepingu kavand ei määra kindlaks, millise rahvusvahelise kohtualluvuse alla vaidlused kuuluksid ega sätesta vaidluste lahendamise mehhanismi, erinevalt sellistest rahvusvahelistest lepinguraamistikest nagu Maailma Kaubandusorganisatsiooni (World Trade Organization, WTO) vaidluste lahendamise süsteem või Investeeringute Vahekohtu (International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID) praktika, kus vaidluste lahendamise mehhanismid on lepingusüsteemi keskseks ja selgelt reguleeritud osaks. WTO süsteemis toimub vaidluste lahendamine asutuse siseselt kahe- või kolmepoolses formaadis, kusjuures lõplik otsus kuulub Apellatsioonikogule. ICSID pakub institutsionaalset raamistikku, kus riikide ja investorite vahelised vaidlused lahendatakse vahekohtumenetluse kaudu. Mõlema süsteemi puhul on rõhk õiguskindlusel, sõltumatusel ja otsuste täitmise mehhanismidel, mida käesolevas lepingu kavandis ei esine.
Samuti puudub läbipaistev süsteem WHO tegevuse üle toimuva järelevalve jaoks olukordades, kus soovitused võivad riikide siseriiklikus õiguskorras de facto omandada normatiivse staatuse.
Veelgi enam, WHO soovitused – nt inkuleerimisprogrammid, liikumispiirangud, kaubanduslike pandeemiatoodete reklaamikampaaniad või kommunikatsioonijuhised – võivad muutuda rahvusvaheliste rahastusmehhanismide eelduseks või integreeruda Euroopa Nõukogu osalisriikide ja muude piirkondlike õigussüsteemide regulatsioonidesse, tekitades võimaluse, et need käsitatakse siduvate normidena ka kohtutes.
Lepingu kavandi õiguslik hinnang
WHO pandeemialepingu ja PABS-süsteemi projekt ei vasta rahvusvahelise lepinguõiguse minimaalsele õigusselguse ja õiguskindluse standardile. Niisamuti puudub avalik ja sõltumatu mõjuanalüüs lepingu vastavusest osalisriikide põhiseaduslikele normidele ja rahvusvahelistele inimõiguste standarditele. Lepingus sisalduv vaikiv eeldus WHO tegevuse mitte-siduvusest on vastuolus tegeliku regulatiivse mõjuulatusega.
Järeldus
WHO pandeemialepingu ratifitseerimisprotsess sõltub osaliselt selle lisa – PABS-süsteemi – lõplikust sõnastamisest ja ratifitseerimisest vähemalt 60 riigi poolt. Alles seejärel saab alata lepingu menetlemine riikide parlamentides. Senini ei ole tehtud põhjalikku ja sõltumatut õiguslikku ega põhiseaduslikku mõjuanalüüsi, seepärast ei saa kõnealust lepingut käsitleda legitiimse ega demokraatlikult vastuvõetava rahvusvahelise kokkuleppena.
Täiendav hinnang seoses EIÕK normidega
Lepingu võimalikke mõjusid tuleb hinnata koostoimes Euroopa õigusega ning arvestades järgmisi õigusi, mis on tagatud Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni alusel:
- Art 2 – õigus elule
- Art 5 – isikuvabadus ja turvalisus
- Art 8 – õigus eraelu puutumatusele
- Art 9 – mõtte-, südametunnistuse- ja usuvabadus
- Art 10 – väljendusvabadus
- Art 14 – diskrimineerimise keeld (koostoimes eeltoodud artiklitega)
Rahvusvahelise õiguse keskne instrument – Viini konventsioon rahvusvaheliste lepingute õiguse kohta – sätestab artiklites 26 ja 27, et lepingud tuleb täita heas usus („pacta sunt servanda“) ning riigid ei või viidata oma siseriiklikule õigusele, et õigustada rahvusvahelise lepingu täitmata jätmist. Kuid selline täitmine peab eeldama ka seda, et osapooled on teadlikud, milliseid sätteid neilt oodatakse täitma – seega peab olema lepingu dokument täielikult ja õigeaegselt kättesaadav osalisriigi avalikkusele ametlikus riigikeeles. Lepingumenetluse selline läbipaistmatus seab küsimärgi alla õiguspärase ootuse põhimõtte rakendamise – nii kodanike, seadusandlike kogu kui ka rahvusvahelise kogukonna jaoks.
Olukorra tõsidust rõhutab ka Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) oma praktikas. Näiteks Tănase vs. Moldova kohtulahend (2010) käsitleb poliitiliste õiguste piiramise ja valimisõiguse muudatuste küsimust. Suurkoda leidis, et mistahes seadusandlikud muudatused, mis mõjutavad põhiõiguste kasutamist, peavad olema läbipaistvad, etteaimatavad ja kaasavad. Kohtulahendi punktis 176 on märgitud – originaaltekst ja eestindus:
„Changes in electoral law must be compatible with the principle of legality and the rule of law and should not be arbitrary. In particular, such changes must be adopted openly, following public debate, and sufficiently in advance of elections to enable the voters to become familiar with them“ (Tănase vs. Moldova [GC], nr. 7/08, § 176, EIK 2010).
„Valimisseaduse muudatused peavad olema kooskõlas seaduslikkuse ja õigusriigi põhimõttega ega tohi olla meelevaldsed. Eelkõige peavad sellised muudatused olema vastu võetud läbipaistvalt, avaliku arutelu tulemusel ja piisavalt varakult enne valimisi, et valijatel oleks aega nendega tutvuda.“
Kuigi käesolev WHO pandeemialepingu menetlus ei ole identne valimisseaduse muutmisega, paralleelid on ilmsed, kui tegemist on rahvusvahelise dokumendiga, millel võib olla laiaulatuslik mõju põhiõigustele – sealhulgas õigusele tervishoiule, kehalise puutumatuse kaitsele, sõnavabadusele ja kodanikuosalusele. Seega peab ka sellise dokumendi vastuvõtmise protsess järgima läbipaistvuse ja osaluse standardeid, mida kohus on oma praktikas määratlenud.
Kui WHO ei taga lepingu lõppversiooni kättesaadavust kõigile osalisriikidele arusaadavas ja ametlikus keeles enne lepingu ratifitseerimisprotsessi algust, seab see kahtluse alla lepingu legitiimsuse rahvusvahelise ja põhiseadusliku õiguse mõttes. Ilma kinnitatud lepingudokumendi esitamiseta ei saa parlamentaarsed institutsioonid täita oma funktsiooni – esindada rahva tahet ning tagada õigusriiklikku järelevalvet täitevvõimu tegevuse üle.
WHO pandeemialepingu menetluses, kus dokumendi lõplik redaktsioon ei olnud liikmesriikidele kättesaadav, riivab nii rahvusvahelise lepinguõiguse kui ka inimõiguste ja demokraatliku osaluse standardeid.
Seega juba olemasolev lepingu mustand (nn osaleping) loob soodsa pinnase kodanikuõiguste potentsiaalse riive jaoks, eriti seoses Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga tagatud õigustega, nagu õigus elule (art 2), isikuvabadusele ja turvalisusele (art 5), eraelu puutumatusele (art 8), mõtte-, südametunnistuse- ja usuvabadusele (art 9) ning sõnavabadusele (art 10), sealhulgas nende koosmõju diskrimineerimiskeeldu käsitleva artikliga (art 14).
Alljärgnevalt esitame memod:
- Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) liikmesriigid ei kiitnud 20. mail 2025 sisuliselt heaks uut pandeemialepet.
- Lepingu jõustumine sõltub selle juurde kavandatud lisa – patogeenide juurdepääsu ja kasu jagamise süsteemi (PABS) – vastuvõtmisest, mis on endiselt läbirääkimiste faasis.
- Lepingu jõustumiseks on vajalik selle ratifitseerimine vähemalt 60 WHO liikmesriigi poolt; see küsimus on kavas arutada WHO 79. Maailma Terviseassamblee istungil 2026. aasta mais [1].
- Lepingu üldeesmärk on kehtestada rahvusvaheline kaubanduslik raamistik, mis tagaks pandeemiaga seotud tervisetoodetele (sh ravimid, meditsiiniseadmed ja diagnostilised vahendid) „õiglase juurdepääsu“ solidaarsuspõhimõttel, võimaldades samas tööstussektoris tegutsevatele tootjatele jätkusuutlikku kasumimarginaali.
- PABS-süsteemi kohaselt on tootjatel kohustus teha 20% oma pandeemiatoodangust WHO-le kättesaadavaks – sellest 10% tasuta annetuse korras ja 10% soodushinnaga müügiks [2].
- Vaatamata sellele, et lepingu tekst on vastu võetud, ei ole see seni allkirjastamiseks avatud.
- Põhjuseks on asjaolu, et PABS-i lisa, mis käsitleb patogeenide ja nendega seotud bioloogilise teabe jagamist ning vastastikuste hüvede mehhanisme, ei ole veel ametlikult vastu võetud [3].
- WHO eesmärgiks on nimetatud lisa ja lepinguprotsess tervikuna lõpule viia hiljemalt 2026. aasta kevadeks [3].
- Lepingu tööversioonis, mida ei ole seni ametlikult rahvuskeeltesse tõlgitud, rõhutatakse, et WHO ega selle peadirektor ei sekku otseselt liikmesriikide siseriiklikesse poliitikatesse ega õiguskorra kujundamisse.
- WHO ei kehtesta kohustuslikke meetmeid, nagu näiteks vaktsineerimisprogrammides osalemine, mittefarmatseutilised piirangud ega reisipiirangud [1][4], vaid pakub osalisriikidele vastavaid soovitusi ja suuniseid, tuginedes diplomaatilistele ja tehnokraatlikele hoobadele.
- Leping on esile kutsunud märkimisväärset vastuseisu mitmetes Euroopa riikides.
- Näiteks Austrias on algatatud petitsioon lepingu ratifitseerimise vastu; seisuga 24. mai 2025 kell 00:08 oli petitsioonile alla kirjutanud 9969 isikut [5].
- Sarnase sisuga petitsioone on registreeritud ka teistes riikides. Neis tuuakse esile mure, et leping võib kahjustada riikide suveräänsust ja kodanikuõigusi ning luua pinnase rahvusvaheliste inimõiguste võimalike rikkumiste tekkeks [6], eelkõige seoses Euroopa Inimõiguste ja Põhivabaduste Konventsiooniga (nt artiklid 2, 5, 8, 9 ja 10), mis kajastavad Euroopa tavaõiguses üldtunnustatud inimõigusi.
- Kokkuvõtvalt on WHO pandeemialepingu ratifitseerimine seotud PABS-lisa lõpliku kokkuleppimise ja lepingu ratifitseerimisega vähemalt 60 osalisriigi poolt. See eeldab riiklikul tasandil parlamendiarutelu ja vastavat hääletusprotsessi.
- Lepingu võimalikku mõju riikide suveräänsusele ja sisepoliitilistele mehhanismidele ei ole seni kaasatud asjakohast juriidilist mõjuanalüüsi, mistõttu püsib teema edasi ühiskondliku ja poliitilise debati keskmes [1][3][6].
Viited ja allikad:
- World Health Organization. (20. mai 2025). World Health Assembly adopts historic Pandemic Agreement to make the world more equitable and safer from future pandemics.
- Inside EU Life Sciences. (18. aprill 2025). What Companies Should Know About the WHO Pandemic Agreement.
- Health Policy Watch. (21. mai 2025). Next Steps: Tension About How to Settle the Pandemic Agreement’s Annex.
- Euronews. (17. aprill 2025). Are online claims about the WHO’s pandemic treaty true?
https://www.euronews.com/my-europe/2025/04/17/are-online-claims-about-the-whos-pandemic-treaty-true
- Österreichisches Parlament. (24. mai 2025). Parlamentarische Bürgerinitiative: Kein WHO Pandemievertrag ohne nationale Zustimmung.
https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXVII/BI/BI_00224/
- Think Global Health. (20. mai 2025). Fate Unknown: The Pandemic Agreement’s Pathogen Access and Benefit Sharing.
Lisaallikad:
- European Court of Human Rights. (2010). Tănase vs. Moldova (Suurkoda), nr. 7/08, 27. aprill 2010.
- https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-98428
- Gavi, the Vaccine Alliance. (2021). COVAX explained.
- https://www.gavi.org/vaccineswork/covax-explained
- United Nations. (1969). Vienna Convention on the Law of Treaties.
- https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf
- World Health Organization. (2005). International Health Regulations (2005), 3rd ed.
- https://www.who.int/publications/i/item/9789241580496
- World Health Organization. (22. mai 2024). Zero draft of the WHO CA+ for the consideration of the Intergovernmental Negotiating Body at its fourth meeting.
- https://apps.who.int/gb/inb/pdf_files/inb4/A_INB4_3-en.pdf
- ÜRO [United Nations]. (1969). Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon. Vastu võetud 22. mail 1969. Avaldatud: RT II 2007, 15, 0.
